דוח חמור: הרגולטורים הפכו כלי משחק בידי הטייקונים

ועדת הטייקונים מפרסמת דוח חמור: רגולטור אחד שבוי, רגולטור אחר אינו מתפקד והשניים האחרים מתבטלים בפני הפיקוח על הבנקים – ממליצה לשנות מהיסוד את סמכויות הרגולטורים ולתת להם “שיניים” לאכיפה, פיקוח וחקירות ולהפוך את מהלכי האכיפה לשקופים

היו”ר כבל בביקורת חריפה על הבנקים, המוסדיים והרגולטורים: בשיטתיות ובמשך שנים מחלו וגילחו מיליארדי שקלים מחובות הטייקונים; הרגולטורים לא פיקחו, לא בדקו, לא חקרו, לא עשו שימוש בסמכויותיהם כדי להטיל עיצומים, ולא דיווחו לציבור כפי שהיה עליהם לעשות – והציבור שילם את החשבון

הוועדה מביעה חשש מהותי שהמבנה הרגולטורי הפיננסי במדינת ישראל, שנוצר טלאי על טלאי, איננו נותן מענה הולם לאינטרס הציבורי – וממליצה גם על הקמת ועדת פיקוח פרלמנטרית על רגולטורים פיננסיים שתיחשף לחומרים הסודיים, הענקת סל כלי אכיפה וחקירה פלילית לפיקוח על הבנקים ורשות שוק ההון, הקמת שולחן רגולטורים, הארכת תקופת הצינון ומניעת ניגודי עניינים בעקבות “הדלת המסתובבת” והכרזה על הבנקים כקבוצת ריכוז; היו”ר כבל אמר כי הוא מקווה שהכנסת ה-21 תשכיל ליישם את המלצות הדוח – לטובת אזרחי ישראל

.

ועדת החקירה הפרלמנטרית להתנהלות המערכת הפיננסית בהסדרי אשראי ללווים עסקיים גדולים, בראשות ח”כ איתן כבל, התכנסה היום לישיבה מיוחדת בה הגישה לכנסת את הדוח הסופי.

.

הוועדה, בה חברים גם ח”כ יואב קיש, ח”כ איילת נחמיאס ורבין, ח”כ דב חנין, ח”כ חיים ילין, ח”כ רועי פולקמן, ח”כ בצלאל סמוטריץ’, ח”כ עיסאווי פריג’, ח”כ רוברט אילטוב וח”כ משה גפני, סיכמה בזאת כשנה של עבודה מאומצת, במהלכה הופיעו בפניה כל בכירי הרגולטורים והבנקאים. ברוח הפסח אמר היו”ר כבל כי “כנגד ארבעה רגולטורים דיברה הוועדה: השבוי (הפיקוח על הבנקים), הכבוי/ הרפוי (רשות שוק ההון), החבוי (רשות התחרות) וזה שאינו יודע לשאול (רשות ניירות ערך).

.

 

היו”ר כבל פתח את הישיבה היום בביקורת חריפה כלפי הבנקים והרגולטורים בישראל ואמר: “החברה הישראלית למודת משברים ותדהמות לנוכח כשלים ואכזבות. הידוע מכול בתחום הכלכלי הוא משבר המניות הבנקאיות בשנות ה-80, הידוע בתור “יום הכיפורים” של כלכלת ישראל. למקרים הללו ישנו מכנה משותף ברור: מערכות תשתית חיוניות לחברה פעלו לאורך זמן בכשל יסודי ממאיר, ואיש לא התריע, לא חקר ביסודיות ולא התייחס ברצינות לסימני האזהרה. התוצאה הייתה קריסה של ממש, מפולת, ממנה ניזוק הציבור על כל רבדיו בצורה דרמטית”.

.

 

“כמה עשורים לאחר המשבר בשנות ה-80, אנו חוזרים למערכת הבנקאית ומגלים שהבנקים, והמערכת הפיננסית כולה, הם עדיין “חור שחור” בחברה הישראלית: מועדון סגור ואקסקלוסיבי שאפילו כנסת ישראל לא יכולה לחדור אליו על מנת לבדוק ולחקור את התנהלותו. שלושה דוחות של ועדות גילו בעיות וכשלי יסוד במערכת הבנקאות – ועדת ברודט בשנת 1995 חשפה את קשרי השליטה של הבנקים בחברות הגדולות במשק והעיוותים שנבעו מכך, ועדת בכר בשנת 2004 חשפה את ניגודי העניינים של הבנקים, וועדת שטרום בשנת 2016 חשפה את היעדר התחרותיות בשירותים הבנקאיים בישראל שפוגע אנושות במשקי הבית והעסקים הקטנים – בכם ובי”.

.

“וכאילו הזמן לא עשה דבר – בדור הזה, בתקופתנו אנו, דלתות הבנקים הוגפו ונחתמו בפני מנגנון הביקורת של כנסת ישראל. הבנקים, מצוידים בחוות דעת משפטיות ובגיבוי של בנק ישראל, סירבו למסור לוועדת החקירה של הכנסת את המידע שהתבקשו לתת לה. הבחירה להסתתר מאחורי חוות דעת משפטיות מתואמות, ולשמור את המידע מאחורי “משפט ובריח”, היא בראש ובראשונה בחירה ציבורית, והיא בחירה אומללה”.

.

 

“העובדה שהבנקים החליטו להסתיר את המידע בעזרתו האדיבה של הרגולטור האמון על הפיקוח עליהם – בנק ישראל –  מלמדת על כך שהייתה סיבה טובה להסתרת המידע. לא לחינם הם התנגדו לחשוף חומרים גם בפורמטים כלליים. הם הציבו תמרור “אין כניסה” גדול בפני בדיקה של העם את מעלליהם וחסמו את אור השמש המחטא, כלשונו של השופט ברנדייס”.

“על אף התנאים המגבילים שבהם פעלה הוועדה, תמונת המצב שנגלתה בפנינו מראה בבירור וללא צל של ספק כי במגזר הבנקאי יש בעיות תהומיות עמוקות בהיקף עצום שיש להן השלכות חברתיות כלכליות ראשונות במעלה על החיים של כל אחת ואחד מאיתנו”.

.

“חשוב להדגיש: אין מדובר פה במקרה או שניים אלא בדפוס פעולה שיטתי – משך שנים הבנקים מוחלים ומגלחים מהחובות של טייקונים מאות מיליוני ש”ח: זה לא רק פישמן, ולא רק דנקנר, אלא גם זיסר, תשובה ורבים אחרים. מי שמשלם את המחיר של ארוחות החינם לטייקונים הוא הציבור הרחב. השיטה הזו, שנהגה משך שנים – שבה חובות של עסקים גדולים זוכים לדין מיוחד ואילו חובות של האדם הפשוט נגבים ממנו עד האגורה האחרונה עם ריביות עונשיות בהוצאה לפועל – מובילה לבעיה חברתית ראשונה במעלה, של סבסוד צולב ענקי שבו חלק אחד של העם מממן באמצעות הבנקים חלק אחר ומיוחס של מעט גבירים. לו הייתה תחרות אמיתית בין הבנקים הגדולים בישראל, היה בכך לרפא חלק מהכשל הקיים, אלא שהתחרות בתחום, לפי דוח וועדת שטרום, חלשה מאוד עד לא קיימת”.

.

 

“יובהר, כי אין בכוונתי לטעון שצריך “לקבור” את שוק האשראי בישראל תחת רגולציה מכבידה ומיותרת אלא לדאוג כי התחום יתנהל בצורה תחרותית ושקופה עד כמה שניתן, כדי להגביר את אמון הציבור”.

.

“הכנסת אינה מפקחת על הבנקים, אינה עומדת בראש רשות שוק ההון ואינה מבקשת לעשות כן. אבל הכנסת חייבת להיות המפקחת על המפקחים – הרגולטורים– ועל כן היא חייבת לבחון מערכת רגולטורית המופקדת על התנהלות הבנקים והמוסדות הפיננסיים בישראל, ולראות אם מתקיימים בה האיזונים הנדרשים כדי להגן באופן אפקטיבי ומרתיע על טובת הציבור. בסיומו של התהליך ניתן לקבוע בבירור כי במצב הנוכחי לא מתקיימים איזונים כאלה, לא במערכת הבנקאית וככל הנראה אף חמור מכך – במערכת הפיננסית. קיים ואקום אכיפתי מהותי היוצר מצב שבו אין סנקציות ואין הרתעה מרשלנות חמורה בהקצאת אשראי, מתוך ידיעה כי הרגולטורים לא יענישו בחומרה. לצערי הרב אין מנוס מהקביעה כי הרגולטורים, ובפרט הפיקוח על הבנקים, התגלו כשבויים בידי הגופים שעליהם הם אמורים לפקח. המחדלים שנגלו לעינינו הראו כי הרגולטורים לא פיקחו, לא בדקו, לא חקרו, לא עשו שימוש בסמכויותיהם כדי להטיל עיצומים, ולא דיווחו לציבור כפי שהיה עליהם לעשות”.

.

 

“מבין הדברים שנגלו לוועדה עלה מחדל תהומי של היעדר כל אכיפה ממשית של הפיקוח על הבנקים מחד גיסא ושל מדיניות מכוונת של הממונה על התחרות שלא להיכנס לתחום זה מאידך גיסא. כך יוצא שבעיות היסוד של התחום אינן מטופלות באופן מלא, אלא רק לעיתים רחוקות, כאשר הן מובאות בפני המפקחת, ואז בנק ישראל עסוק במציאת הסדרים שונים שיפיסו את דעת הכול”.

.

 

“בכל הנוגע לשוק ההון – עליו נאמר באנו לחפש אתונות (בנקים) ומצאנו “מלוכה”. הסתבר שהכשלים והבעיות הקיימים בשוק זה עולים לאין שיעור על אלה המתקיימים במערכת הבנקאית. היעדר פיקוח ואכיפה ולצד זה מחסור בסמכויות פיקוח וחקירה, הפכו את המושג “ארביטראז’ רגולטורי” לאבן הבוחן למחסור ברגולציה אפקטיבית בשוק זה. שוק ההון, ששוויו מוערך ב-1.7 טריליון ש”ח, ושלדעת מומחים בתחום עתיד להגיע בשנים הקרובות עד כ-3 טריליון, חייב לעבור טלטלה משמעותית. אזרחי ישראל אינם מודעים לכך שכל משפחה מושקעת בשוק זה בכ-600,000 ש”ח, אם בקרנות הפנסיה ואם בהשקעות אחרות, ואיננו יכולים להשלים עם כך שכספים אלה ינוהלו בצורה רשלנית מבלי לתת לציבור המשקיעים דין וחשבון”.

“בכל הנוגע לרשות ניירות ערך מסתבר כי היא מגששת באפלה, וכי מקרים רבים שהינם אירועים משמעותיים בחייו של כל תאגיד, על אחת כמה וכמה תאגיד בנקאי, עוברים “מתחת לרדאר”, והפיקוח על הבנקים כלל לא משתף את רשות ניירות ערך בתוצאות הביקורות שהוא עורך”.

.

“הבנקים עצמם עוברים אף הם “מתחת לרדאר” וחומקים מהכרזה עליהם כקבוצת ריכוז על ידי רשות התחרות, שכלל לא בוחנת את הנושא. אני גאה להניח את הדוח המאלף והמקיף הזה על שולחן הכנסת ומקווה כי הכנסת ה-21 והממשלה שתוקם בחודש הקרוב ישכילו לאמץ את המלצותיו ומסקנותיו כדי ליצור עתיד טוב יותר לאזרחי ישראל”.

.

ח”כ יואב קיש אמר: “ראינו שהפיקוח כושל בטיפול בליקויים, קראנו לו רגולטור שבוי, וזה חייב להשתנות. בנק ישראל חייב להבין שמה שהיה זה לא מה שיהיה. אם הוא ימשיך כך אנחנו נפעל בצורה משמעותית ואת הכלים נמסד בכנסת הבאה. רשות התחרות חייבת להיות שחקן משמעותי בהתנהלות מול הבנקים. חייבים להגדיר את הבנקים קבוצת ריכוז או מונופולין. אי אפשר להמשיך כאילו עולם כמנהגו נוהג. מה שקרה בבנקים זה שיטת מצליח שהצליחה. את זה צריך להפסיק. הוועדה הייתה מנועה מלהגיש מסקנות אישיות מאחר שאין לה כלים כדי שנוכל לבסס מסקנות אישיות. אני חושב שיש לזה מקום. אני לא יודע אם סיימנו את הבדיקה הממלכתית של העניין הזה וצריך להסיק מסקנות אישיות. לא יכול להיות שלכנסת ישראל אין כלי אמיתי שיוביל לחקירה אמיתית עם מסקנות אישיות. דחפתי לזה מיום הקמת הוועדה והשרה שקד מנעה ממני להתקדם. אנסה לקדם את זה בכנסת הבאה – על מנת שיהיה כלי של הכנסת שיאפשר ועדת חקירה עם סמכויות ממלכתיות, בתנאי שכל סיעות הבית יסכימו ויחתמו עליו כדי שלא ישמש כלי ניגוח פוליטי.

ח”כ איילת נחמיאס ורבין סיפרה על הקשיים בהן נתקלה בתחילת הדרך ואמרה: “באופן חריג מליאת הכנסת לא הצביעה כנגד הקמת הועדה והחל תהליך ארוך ומייגע, יש להוסיף גם אבסורדי, שבו ניהלתי מו״מ עם הרגולטורים עליהם אנחנו אמורים לפקח בשאלה האם תוקם כאן ועדה שתבדוק מהם הכשלים, איפה בדיוק נמצאת הבעיה אשר לא מנעה את קריסתו של אחד מאנשי העסקים המרכזיים במשק – אחרי נפילתו של אחד ולפני נפילתו של אחר. לא ביקשתי לזרוק אבן אחרי הנופל, ודאי לא רציתי לשחוק את מעמד הבנקים בישראל – אם כבר אז ההיפך. אני מאמינה שלאמון הציבור במערכת הפיננסית בישראל יש חשיבות אדירה; אמון כזה ניתן להשיג רק אם הציבור יוכל להבין איך ומדוע אדם שחייב 5 מיליארד ש״ח יכול להמשיך להתנהל כרגיל ובעלי העסקים הקטנים ברחוב שלי, ברחוב של כל אחד מאתנו, נאנקים לא אחת תחת הקושי לייצר לעצמם מימון מחדש, מה שמכונה ״מחזור״.

.

ברצוני לציין לסיכום שני נושאים חשובים – האחד לא שולב בהמלצות הועדה והשני הוכנס והוא חיוני בעיני. נושא ביטוח הפיקדונות הוא סבוך ביותר ולא היה בידינו די זמן לדון במידת חיוניותו. אני מבקשת לקרוא לנגיד בנק ישראל ולמפקחת על הבנקים לבחון שוב את הנושא. הנחת העבודה שאם יקרוס כאן בנק יהיה מי שישים את האצבע בסכר, הייתה רלוונטית בעבר, לא בטוח שהיא תמשיך להיות רלוונטית בסדרי הגודל הנוכחיים. העניין השני ששולב לבקשתי הוא שולחן הרגולטורים. בצדק טוען המגזר העסקי כי האסדרה בישראל אינה הגיונית. זה לא שהיא אינה מוצדקת אלא שהיא אינה פועלת ככלים שלובים ואינה מעודדת רגולציה עצמית. זיהינו כשל חמור בהעברת מידע בין רגולטורים ובשיתוף הפעולה ביניהם. שולחן הרגולטורים אמור לשנות את המצב של חוסר התיאום ולא אחת גם חוסר הודאות. בסיום נפרדה ח”כ נחמיאס ורבין מהיו”ר כבל בדמעות.

.

 

ח”כ דב חנין אמר כי גם הוא נרגש מהרגע המיוחד והוסיף: “אומרים הרבה פעמים שהכנסת מדברת בחקיקה. אני חושב שהדוח הזה הוא הוכחה שהכנסת יכולה לדבר גם באמצעים אחרים. אנחנו יכולים לפקח, לבדוק ולהגיע למסקנות גם כשהכלים לא מספיק רחבים. הדוח הזה הוא תעודת כבוד לכנסת, מעבר לחשיבותו בשדה הכלכלי יש לו חשיבות בשדה הפרלמנטרי. יש לנו כלים לעשות דברים מעבר למה שחשבנו. השקענו מאמץ רב והרבה ויכוחים בדוח ששווה לקרוא אותו. נעשה פה מאמץ אדיר וזה הישג פרלמנטרי. שאלת האשראי היא רק חלק ממכלול רחב שצריך לעסוק בו. במבט היסטורי, לפני 106 שנים סיימה עבודתה ועדת חקירה אמריקאית שעסקה במגזר הפיננסי בארה”ב, זו הייתה ועדת חקירה היסטורית. במקביל ב1914 יוצא ספרו של לואיס ברנדייס “כסף של אנשים אחרים ואיך בנקאים משתמשים בו” רק אזכיר כותרות של שני פרקים: הראשון נקרא האוליגרכיה הפיננסית שלני והחמישי אומר מה שקיפות יכולה לעשות – ועל זה הוא כותב שאור השמש הוא המחטא הטוב ביותר ונורת החשמל היא השוטר היעיל ביותר. אנחנו חייבים את השקיפות הזו”.

.

את הוועדה בירכו גם מנכ”ל הכנסת, אלברט סחרוביץ’, ומזכירת הכנסת, ירדנה מלר הורוביץ. לאחר מכן השיבו חברי הכנסת לשאלות במסיבת עיתונאים. היו”ר כבל מתח ביקורת גם על תגובת בנק ישראל, ואמר כי הנגיד הגיב עוד לפני שבדק את הדברים. הוא אף ציין כי בשל קוצר הזמן לא היו בדוח מסקנות אישיות, אך בין השורות ניתן להבין למי הוועדה מכוונת. “בין השורות יש שמות, גם אם הם לא נכתבו”, אמר.

.

באשר להוצאות הוועדה אמר היו”ר כבל כי לא מדובר בפרומיל ממה שהוציאו הבנקים, על חשבון הציבור, והעריך כי מדובר בפחות משני מיליון שקלים. הוא הוסיף כי סיכום ההוצאות יפורסם במלואו לציבור.

ח”כ נחמיאס ורבין הביעה גם היא צער על התגובה של בנק ישראל ואמרה כי ועדות חקירה פרלמנטריות הובילו לשינויים. ח”כ יואב קיש הצטרף גם הוא לביקורת על תגובת בנק ישראל ואמר כי היה מצפה מהרגולטורים לקרוא היטב את הדוח ורק אז להגיב. הוא הוסיף כי הוא לוקח על עצמו לקדם את תיקון החקיקה הדרוש להקמת הוועדה שתהייה רשאית לקבל את המסמכים הסודיים. “לו רק בשביל זה שהם יבינו שהשמש תזרח עליהם בבית הזה – המסקנה הזו היא דרמה אמיתית”, אמר. ח”כ דב חנין אמר גם הוא כי הנגיד מגלה יכולת קריאה מהירה ביותר.

.

היו”ר כבל סיכם בהתרגשות ואמר כי זו ישיבתו האחרונה בבית בוא הוא פועל למען הציבור מאז שנת 1987. הדוח מסכם כשנה של עבודה מקיפה ומאומצת, ששיאן היו בהתייצבות כל בכירי הבנקאים והרגולטורים בפני הוועדה, ואת כתיבתו ריכזו היועצים לוועדה, פרופ’ ניתאי ברגמן, פרופ’ אשר בלס ועו”ד רמי תמם, יחד עם היועצת המשפטית של הוועדה והמשנה ליועמ”ש לכנסת, עו”ד אתי בנדלר.

.

מהדוח עולה כי הוועדה סבורה שלצד השמירה על היציבות הפיננסית, על בנק ישראל לבסס צעדים משמעותיים יותר כדי להתגבר על חולשת צעדיו לעידוד התחרות במשק הבנקאות ולמנוע עיוותים בשוק האשראי. רווחת הציבור דורשת כי לווים גדולים לא ייהנו לאורך שנים ממתן אשראי בתנאים מועדפים, בהם: התבססות על הצהרות לווה ללא מסמך משפטי, חולשות בשיעורי הכיסוי של ביטחונות, מתן אשראי למטרות שאינן ברורות ומתן אשראי בלוח סילוקין “גמיש”, המאפשר לגלגל חובות ולא לדרוש את פירעונם בזמן. באשר לפיקוח על הבנקים סבורה הוועדה כי הוא “רגולטור שבוי”, שאינו ממלא את תפקידו בנושא האכיפה. הוועדה ממליצה שורת המלצות בנושא הפיקוח על הבנקים, בהן הקמת מחלקת חקירות והרחבת סמכויות להטיל עיצומים כספיים ולהעביר אנשים מתפקידם.

.

באשר לרשות שוק ההון, המפקחת על שוק המנהל נכסים בשווי של למעלה מ-1.6 טריליון שקל, סבורה הוועדה כי היא אינה מבצעת בדיקות עומק מהותיות והתוצאה היא היעדר אכיפה מספקת. הוועדה ממליצה להקים מחלקת חקירות גם ברשות, להעלות את סכומי העיצומים הכספיים ועוד. עוד סבורה הוועדה כי רשות התחרות אינה פועלת בנחישות לקידום התחרות במערכת הבנקאית, וממליצה לבחון האם מתמלאים התנאים להכריז על חלק מהבנקים כקבוצת ריכוז או כמונופולין. כמו כן סבורה הוועדה שממשק העבודה בין רשות ניירות ערך לפיקוח על הבנקים אינו מתפקד כראוי, וממליצה להסדיר לאלתר את העברת המידע בין הגופים.

הוועדה בחנה גם את נושא ניגודי העניינים ותופעת “הדלת המסתובבת”, וממליצה לאזן בין החובה לכבד את חופש העיסוק לבין החסרונות של מעבר בכירים מהשוק הפרטי לרגולטור ולהפך. הוועדה ממליצה לתקן את חוקי הצינון, כך שתקופות הצינון יוארכו, וממליצה לקבוע כי סמכותה של הוועדה למתן היתרים ופטורים לקצר את תקופת הצינון תוגבל לתקופות מזעריות שייקבעו.

.

בעניין הסודיות הבנקאית קובעת הוועדה כי הסודיות בישראל היא חריגה בהיקפה ועוצמתה למול גופים פיננסיים בעולם. במדינות רבות יכולות כל ועדות הפרלמנט לדרוש ולקבל גם מידע חסוי.

.

בעקבות זאת ממליצה הוועדה לתקן את חוק יסוד הכנסת ולהקים ועדה פרלמנטרית שתופקד על הפיקוח על רשויות הפיקוח הפיננסיות. הוועדה תהייה משותפת לוועדת הכלכלה וועדת הכספים, ותהיה רשאית לקבל מידע סודי.

.

עוד ממליצה הוועדה על חיזוק שיתוף הפעולה בין רשויות הפיקוח, באמצעות הקמת “שולחן עגול” לכל הרגולטורים. כמו כן ממליצה הוועדה לממשלה לבחון את נושא סמכויות האכיפה של הרגולטורים בראייה רוחבית, ולגבש הצעת חוק לאיחוד הסמכויות ככל האפשר, על מנת להימנע ממצב של ארביטראז’ רגולטורי.

.

המלצה נוספת נוגעת לחיזוק הסמכויות של ועדות החקירה הפרלמנטריות שיקומו בעתיד. הוועדה ממליצה לתקן את חוק יסוד הכנסת כך שהכנסת תהייה רשאית להסמיך ועדת חקירה פרלמנטרית בסמכויות הנתונות לוועדת חקירה לפי חוק ועדות חקירה (לחייב התייצבות, להעיד בשבועה, למסור מידע ומסמכים, להוציא צו חיפוש ולהטיל קנסות), כולן או חלק.

.

עוד סבורה הוועדה כי יש לבחון את הליך המינוי של דירקטורים חיצוניים, לנוכח בעיית ניגודי העניינים וקבלת החלטות תחת השפעת שיקולים זרים. כמו כן מביעה הוועדה חשש מהותי שהמבנה הרגולטורי הפיננסי בישראל, שנוצר טלאי על טלאי, אינו נותן מענה הולם לאינטרס הציבורי וממליצה לממשלה להקים ועדה מקצועית שתבחן את מבנה הרגולציה הפיננסית.

 

עניין מרכזי