מנדלבליט מזועזע מהתנהלותה הפוגענית של ממשלת נתניהו

להלן קטעים מנאומו של היועץ המשפטי מנדלבליט הערב:

״השמירה על החוק גם במצבי חירום הוא מאפיין יסודי של מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית.

הדרך להבטיח את שלטון החוק, ובכך עוסק חלקו השני של דוח ועדת טירקל, היא באמצעות גופי חוק ומשפט אפקטיביים ועצמאיים בראשם בית המשפט העליון, שמעמדו הבינלאומי הוא נכס של ממש למדינת ישראל באתגרים הרבים העומדים בפניה.

אולם הערב אבקש לדבר על נושא חשוב אחר בו עסק השופטטירקל תהליך המינוי של בכירים בשירות הציבורי.

פעילותו הציבורית של השופט טירקל, לאחר פרישתו מכס השיפוט, כללה כידוע עמידה בראשן של ועדות שונות ורבות. אחת מהן היא הוועדה המייעצת למינויים בכירים, המורכבת משופט בדימוס של בית המשפט העליון, נציב שירות המדינה ושני נציגי ציבור.

בהתאם להחלטות הממשלה המסדירות את עבודת הוועדה, תפקידה הוא לחוות את דעתה ביחס למינויים של שבעה בעלי תפקידים בכירים הרמטכ"ל, מפכ"ל המשטרה, ר' השב"כ, ר' המוסד, נציב שב"ס, נגיד בנק ישראל והמשנה לנגיד. זאת, כלשון החלטות הממשלה הרלוונטיות: "בנוגע לטוהר המידות במינוי על מנת להבטיח כי לא ייעשו מינויים לא ראויים, בין היתר מסיבות כגון זיקה אישית, זיקה עסקית או זיקה פוליטית לשר משרי הממשלה".

השופט טירקל שימש בתפקיד יו"ר הוועדה במשך כתשע שנים, ובתקופת כהונתו דנה הוועדה במספר מינויים, שחלקם עוררו רגישות ציבורית רבה.  

מבלי להיכנס לפרטי המקרים הללו אציין כי מה שאפיין את עבודת הוועדה, בתקופה בה השופט טירקל כיהן בראשה, הוא העמידה הבלתי מתפשרת על טוהר המידות בכל הקשור למינויים בכירים בשירות הציבורי, תוך הקפדה על סטנדרטים גבוהים של אחריות ציבורית, ובצידה רגישות אנושית.

באותם מקרים בהם השופט טירקל זיהה מראש כי הוועדה עלולה לקבל המלצה שלילית ביחס למינוי, נמצאה הדרך לתת הזדמנות למועמד עצמו או לגורם הממנה אותו, להסיר את המועמדות באופן שימנע את הפגיעה האישית הנובעת מהחלטת פסילה של הוועדה.

כפי שאמר השופט טירקל עצמו באחד הראיונות:

"אם ניתן לנקוט דרך פסילה כזאת, שלא תבזה את המועמד, היא עדיפה עלי. כבר פסלנו כמה וכמה מועמדים, אלא שהפסילות נעשו בדרך אלגנטית, שלא הגיעה לתקשורת ולידיעת הציבור. דברים נעשו מאחורי הקלעים, ואינני יכול לחשוף את אחורי הקלעים".

בכך באה לידי ביטוי אחת מתכונותיו הבולטות של השופט טירקל בכל עשייתו השיפוטית והציבורית אהבת האדם, והרגישות כלפי כל מי שעניינו נמצא בפניו.

כפי שכתב באחד ממאמריו הרבים (י' טירקל "על הנשמה היתרה של הדין"):

"אין המשפט נעשה בתוך 'חדר ניתוח משפטי' סטרילי, גם לא בחדר מחשבים ואף לא בתוך 'מעבדה משפטית'אלא בתוך כור היתוך של ערכים, גם לאומיים, ואף של רגשות חמלה אנושיים."

הוועדה המייעצת למינוי בכירים הוקמה בשנת 1999 בעקבות אחד האירועים המכוננים בתולדות המינויים של שומרי סף במדינת ישראל בכלל, ובתולדות המינויים של יועצים משפטיים לממשלה בפרט פרשת בר-און חברון.

תוצר חשוב נוסף של הפרשה הזו הוא דוח הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו, בראשות נשיא בית המשפט העליון בדימוס, השופט מאיר שמגר ז"ל, המוכרת בשם ועדת שמגר.

הן דוח ועדת שמגר והן החלטות הממשלה העוסקות במינוי בכירים מבהירים כי בכל הקשור לתפקידים בכירים בשירות הציבורי, הכוללים מרכיבים של שמירת סף, נדרש לכונן ערובות פרוצדורליות שונות, אשר יקימו חיץ אפקטיבי בין הדרג הפוליטי הממנה לבין הגורם המתמנה.

ערובות אלה יבטיחו בכך כי בעל התפקיד ימלא את תפקידובאופן עצמאי, וללא תלות בגורם הממנה או בדרג הפוליטי. הערובות העיקריות בהן מדובר הן המינוי של בעל התפקיד, קיומה של תקופת כהונה קצובה, ואופן ההדחה של בעל התפקיד.

מובן כי ככל שהתפקיד כולל מרכיבים רבים יותר של שמירת סף, נדרשות ערובות פרוצדורליות חזקות ואפקטיביות יותר, ובאמת ההסדר מרחיק הלכת ביותר בהקשר הזה נקבע ביחס למשרת היועץ המשפטי לממשלה, העומד בראש מערכת אכיפת החוק במדינה, ובדומה לו גם ביחס למשרת פרקליט המדינה.

בחוות דעת משפטית שגיבשתי בתקופה האחרונה, ועוד אחזור אליה בהמשך, בנושא של מינוי ממלא מקום לפרקליט המדינה, קבעתי כי הפרה של הערובות הפרוצדורליות הללו עשויהלהקים מניעה משפטית בקשר למינוי.

חשוב להדגיש הוועדה המייעצת למינוי בכירים איננה מחליפה את תפקיד של הדרג הנבחר. היא איננה מציעה מועמדים, והיא גם איננה מחליטה אם מועמד פלוני ימונה בסופו של יום לתפקיד. קיומה של הוועדה ודרכי עבודתה משקפים איזון בין הסמכות והאחריות המופקדים בידי נבחרי הציבור למנות את בעלי התפקידים הבכירים ביותר ברשות המבצעת, לבין הצורך להבטיח, כאמור, כי אלו שימונו לתפקיד ימלאו את התפקידים להם מונו באופן עצמאי וא-פוליטי.

כל אחד מהתפקידים הבכירים המצויים בסמכות הוועדה כולל את השילוב בין חובתו של בעל התפקיד לקיים את מדיניות הממשלה, לבין חובתו לשרת את האינטרס הציבורי הרחב של מדינת ישראל ואזרחיה. השילוב הזה הוא מורכב, אבל עיקרו הוא בכך שבעלי התפקידים הבכירים הללו חבים בנאמנות לציבור ולאינטרס הציבורי.

הוועדה המייעצת למינוי בכירים, שבראשה עמד השופט טירקל, היא כאמור אחת הערובות הפרוצדורליות העיקריות שנועדו להבטיח את העצמאות בעבודתם של נושאי המשרההללו, את העדר התלות שלהם בשיקולים פוליטיים, ואת נאמנותם לאינטרס הציבורי.

הערובות הללו נועדו גם להבטיח את אמון הציבור בטוהר השיקולים של שומרי הסף ובעבודתם.

התפיסה שעומדת בבסיס עבודתה של הוועדה המייעצת למינויים בכירים קיימת כאמור גם ביחס למשרות אחרות של שומרי סף הזכרתי את היועץ המשפטי לממשלה, שביחס אליו נקבע הסדר מיוחד בדוח ועדת שמגר. בנוסף אליו, דוח שמגר מתייחס אף למינויו של פרקליט המדינה, וקובע שגם לגביו צריכים להינקט צעדים שיבטיחו את עצמאותו של בעל התפקיד, בין היתר מבחינת דרך המינוי.

בהקשר של פרקליט המדינה, החשיבות בשמירת עצמאותו המוחלטת מהדרג הפוליטי מקבלת משנה תוקף, לנוכח תפקידו כמי שעומד בראש פרקליטות המדינה, האמונה על ניהולם של הליכים פליליים.

בתחום התביעה הכללית, פרקליט המדינה הוא שני רק ליועץ המשפטי לממשלה.

מטעם זה, ועדת האיתור למשרת פרקליט המדינה היא ועדה מקצועית, שכוללת את היועץ המשפטי לממשלה בראשות הוועדה, נציב שירות המדינה, מנכ"ל משרד המשפטים, ושני נציגי ציבור שבבחירתם אין לדרג הפוליטי כל מעורבות.

בנוסף לכך, תקופת הכהונה של פרקליט המדינה קצובה מראש לפרק זמן של שש שנים, על מנת שלא יהיה מושפע בהחלטותיו מרצונו להישאר בתפקיד, ואף כדי למנוע מראית עין של השפעה זרה על החלטותיו.

השופט טירקל עצמו תרם לביצור הערובות לעצמאותם של שומרי הסף במסגרת חלקו השני של דוח ועדת המשט, שעסק כידוע באופן הבדיקה והחקירה של טענות בדבר הפרות של דיני העימות המזוין. זאת, בהקשר של מעמד הפרקליט הצבאי הראשי, אשר על פי מצב החוקי הקיים במדינת ישראל, מתמנה ע"י שר הביטחון על פי המלצת הרמטכ"ל, כאשר החוק לא קובע את תקופת הכהונה.

כפי שנקבע בדוח ועדת טירקל, כללי המשפט הבינלאומי אשר מסדירים את נושא החקירות של הפרות המשפט הבינלאומי, מחייבים כי תישמר עצמאותו של הפצ"ר מפני השפעות חיצוניות על הכרעותיו והעדר משוא פנים בהחלטות אלו, הן מבחינה מהותית והן מבחינת מראית העין.

לשם כך, המליץ הדוח להקים ועדה מקצועית-ציבורית אשר תמליץ לשר הביטחון על המועמד לתפקיד, שבראשה יעמוד היועץ המשפטי לממשלה. עוד המליצה ועדת טירקל לקצוב את תקופת הכהונה של הפצ"ר ולקבוע לו דרגה קבועה, והכול, כאמור, כדי לחזק את עצמאותו המקצועית.

צוות היישום של דוח ועדת טירקל, שבראשו עמד ד"ר יוסף צ'חנובר, הציע להחליף את ההמלצה להקים ועדה המייעצתלתפקיד הפצ"ר, בדרישה להסכמה של היועץ המשפטי לממשלה למינוי. מתווה זה אושר ע"י הקבינט המדיני-ביטחוני, יחד עם המלצות ועדת טירקל לקצוב את משך כהונת הפצ"ר ולקבוע לו דרגה קבועה.

כלומר, בעוד שחוק השיפוט הצבאי לא קובע ערובה פרוצדורלית לעצמאותו של הפרקליט הצבאי הראשי, מצאה ועדת טירקל להמליץ על קביעת ערובות כאמור הן בנוגע לדרך המינוי והן בנוגע לקיומה של תקופת כהונה קצובה.

בשנים האחרונות, עלו מספר יוזמות שנועדו להחליש את הערובות הפרוצדורליות המבטיחות את עצמאותם של שומרי הסף, ואת נאמנותם לאינטרס הציבורי.

תחת הכותרת של "משילות", נטען כי יש להסיר כל בקרה על מינויים של שומרי סף.

כך, אחרי שהוועדה המייעצת למינויים בכירים המליצה שלא למנות מועמד מסוים לתפקיד מפכ"ל המשטרה, נטען כי יש לבטל את הוועדה.

בנוסף, הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק של חבר הכנסת, היום שר המשפטים, אמיר אוחנה, שנועדה להפוך את היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה למשרות אמון, כך שהשר הממונה יוכל למנות את היועץ המשפטי של המשרד ולפטרו כאוות נפשו, ללא כל מגבלה.

כפי שנכתב בדברי ההסבר להצעת החוק:

"הצעת חוק זו נועדה להביא לשינוי בשיטת בחירתם של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה, כך שהיועץ המשפטי למשרד ייבחר על ידי השר המופקד על המשרד למשרת אמון, כפי שהדבר נעשה היום בנוגע לבחירת מנכ"ל המשרד. שינוי זה יביא להגברת המשילות ולחיזוק משרדי הממשלה, כך שיוכלו ליישם את מדיניות השר המופקד עליהם בצורה מיטבית והרמונית ולא לעומתית ומסכלת.

התפיסה העומדת בבסיס הצעת חוק זו היא שתפקידו של היועץ המשפטי הוא לסייע לשר להגשים את מדיניותו ולהעניק לו את הכלים המשפטיים המתאימים. למטרות פיקוח ובקרה קיימים גופים אחרים – מבקרי המשרדים, מבקר הממשלה, בתי המשפט ומערכות אכיפת החוק."

חשוב להציג את האמת כהווייתה השאלה העומדת על הפרק איננה המשילות, כי אם הנאמנות.

ההצעות להחלשת או אפילו ביטול הערובות הפרוצדורליות המיועדות להגן על עצמאותם של שומרי הסף נועדו להבטיח כי אלו שיתמנו לתפקידים אלו יגלו נאמנות מלאה לגורם הפוליטי הממנה אותם, אשר יכול בהינף יד להביא לסיום כהונתם בתפקיד.

נאמנות שכזו לדרג הפוליטי הממנה אינה יכולה לדור בכפיפה אחת עם התפקיד אותו נדרשים שומרי הסף למלא בחברה דמוקרטית.

שומרי הסף אינם פועלים נגד הממשלה. הם פועלים ביחדאיתה, לקידום מדיניות הדרג הנבחר. אבל בנקודות קצה, כאשר קיימת התנגשות בין השלטון לבין החוק, ומקרים כאלה לצערנו יכולים להתרחש כידוע לא כעניין תיאורטי על שומרי הסף לבחור בחוק.

שומר סף שנאמנותו נתונה לדרג הפוליטי שמינה אותו, ולא לאינטרס הציבורי, איננו יכול למלא את תפקידו כשומר סף.  

בהתאם לכך, פרקליט המדינה או ממלא מקום פרקליט המדינה איננו יכול להיות תלוי ברצונו הטוב של שר המשפטים לבדו, בקשר לעצם מינויו או למשך המינוי.

מצב בו ממלא מקום פרקליט המדינה מכהן תחת צל האפשרות כי תפקידו לא יוארך אם לא יגלה נאמנות לשלטון איננו ראוי.

זהו תרתי דסתרי.

זו הסיבה בגינה קבעתי כי מינויו של אדם לתפקיד ממלא מקום פרקליט המדינה, לתקופה של שלושה חודשים שבסיומה שר המשפטים יוכל להחליט אם להאריך את המינוי בשלושה חודשים נוספים, כאשר היועץ המשפטי לממשלה מתנגד למינוי, עולה כדי מניעה משפטית.

בדברים שנשא שר המשפטים לאחרונה, הוא אמר:

"גם אם חוק היועמ"שים שניסיתי לקדם היה עובר, לא בטוח בכלל שהייתי מחליף את היועצת המשפטית של משרד המשפטים. היא עושה עבודה מצוינת ונאמנה, ועושה מה שיועמ"ש צריך לעשות עוזרת לשר לקדם את המדיניות שלו. לא המדיניות של היועץ, של השר."

חשוב לי להבהיר שהדברים הללו אינם משקפים חלילה את דעתי באשר לעבודתה הטובה של היועצת המשפטית של משרד המשפטים, עו"ד לאה רקובר, אותה אני מכיר שנים רבות. לאה היא עובדת ציבור מסורה, המחויבת לשלטון החוק, והיא מקפידה בכל מעשיה לפעול על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה.

אולם, דברי השר משקפים גישה שאין מקום לקבלה גישה של נאמנות שומר הסף לבעל התפקיד שמינה אותו.

גישה שלפיה בהתנגשות בין השלטון לחוק, שומר הסף נדרש להעדיף את השלטון.

אלו המבקשים להסיר כל ערובה פרוצדורלית בקשר למינויים של שומרי סף טוענים, בין היתר, כי בעבר מונו לתפקידים אלו אנשים ראויים, ללא קיומן של ערובות כאמור.

בין היתר, מזכירים את היועצים המשפטיים לממשלה שמונו לתפקידם לפני פרשת בר-און חברון ולפני דוח שמגר בנוגע לדרך המינוי של היועץ המשפטי לממשלה, כדוגמת מאיר שמגר ז"ל עצמו, פרופ' אהרן ברק, פרופ' יצחק זמיר, ואחרים.

הטענה הזו מזכירה לי ציטוט יפה של השופט טירקל, מפסק הדין המכונן בדיון נוסף פלילי שבס, שבו מסביר השופט את השינוי שחל בגישתו ביחס לעבירה של מרמה והפרת אמונים:

"אכן, בזמן שניתן פסק-הדין בפרשת גרוסמן, לפני כ-23 שנים, נטתה דעתי לכך שיש לנקוט פירוש המצמצם את היקף פריסתה של עבירת הפרת האמונים, לפיכך הצעתי – והייתה זאת דעת מיעוט – לזכות את המערער באותה פרשה. למרבה הצער, הזמנים אינם כשהיו, החברה הישראלית איננה כשהייתה, ועלינו לדקדק היטב ולהיזהר מאוד במידותיהם ובאורחותיהם של עובדי הציבור, אף יותר מבעבר. אינני בטוח אם ניתוחו של הנשיא יסלק את כל הספקות שמן הסתם יוסיפו ויתעוררו בעתיד לגבי היקף פריסתה של העבירה – – אולם ודאי שניתוח זה מחדד את הנשק שבידי החברה במאבקה למען שמירת טוהר המידות של עובדי הציבור".

למרבה הצער, המציאות הנוכחית לא רק שאין בה כדי להצדיק פעולות להחלשת הערובות הפרוצדורליות לשמירת עצמאותם של שומרי הסף, אלא שהיא מצדיקה את ההיפך הגברת הערובות הללו.

הכוונה היא למציאות שבה שר המשפטים טוען בראיון שהוא "נערך נפשית לאפשרות שיתפרו לו תיק", כאשר ברור לכולם שזו טענה מופרכת וחסרת ביסוס; ואני יכול להזכיר בהקשר הזה את דבריו של נציב הביקורת על מייצגי המדינה בערכאות, שופט בית המשפט המחוזי בדימוס, דויד רוזן, שאמר:

"ישבתי במשפטם של יעקב נאמן וקהלני, משפטים שהאשימו במהלכם את המדינה והפרקליטות ברדיפה פוליטית. אני השופט שמצאתי אותם זכאים לחלוטין ולא מחמת הספק. אני השופט שקבע שהמדינה שגתה שגיאות דרמטיות, אבל מכאן ועד רדיפה פוליטית, המרחק עצום."

הכוונה היא למציאות שבה שר המשפטים טוען בראיון אחר שמערכת אכיפת החוק עשתה "שגיאה קיצונית וחמורה", בהגשת כתב האישום נגד ראש הממשלה, ושהתיקים "לא יבשילו לידי הרשעה"; כאשר ברור האינטרס הפוליטי העומד בבסיס קביעותיו אלו וברור שאין לו כלים לגבש עמדה כזו ולו מן הטעם שלא נחשף לראיות בתיק, ובוודאי שלא היה שותף לדיונים המעמיקים בנוגע למשמעותן של ראיות אלו ולניתוח המשפטי שלהן;

הכוונה היא למציאות שבה שר המשפטים מודיע שיש פסקי דין של בג"ץ שלא צריך לקיים, ולמרות שלאחר מכן הסתייג מדבריו אלו, לאחרונה, כאשר בית המשפט העליון הוציא צו ביניים שלא לרוחו בעניין הקמת ועדת בדיקה ממשלתית בנושא המחלקה לחקירות שוטרים, הוא טען ש"בג"ץ עשה יד אחת עם היועץ המשפטי לממשלה".

ואלו הן מעטות מהדוגמאות הרבות המלמדות על תפיסה שלפיה מערכות החוק והמשפט נדרשות לגלות נאמנות לדרג הפוליטי, שאם לא כן יש מקום להתעלם מהכרעותיהן ולא לכבדן.

למרבה הצער, התקפות על מערכות החוק והמשפט במדינת ישראל הפכו בעת האחרונה לחזון נפרץ.

חלק מההתקפות מכוונות באופן אישי כלפי גורמים כאלה ואחרים המשרתים במערכות אלו, בשל החלטות אותן קיבלו במסגרת תפקידם.

גם אני מותקף, לעיתים קרובות אף באופן בוטה.

חשוב לי לומר ההתקפות הללו אינן מרתיעות אותי.

אין דבר בעולם שיסיט אותי מדרך הישר מדרך המשפט והצדק.

אני ממלא את תפקידי כדי לשמור על שלטון החוק במדינה.

אני אמשיך לפעול כדי לסייע ככל הניתן לממשלה לקדם את מדיניותה בגבולות הדין.

במקרים בהם לא יהא מנוס מכך, אני אציג לממשלה את עמדתי לפיה קיימת מניעה משפטית מלנקוט בפעולה מסוימת.

יחד עם שותפיי במערכת אכיפת החוק, נמשיך לפעול לחקר האמת ולהבטיח את שוויון הכול בפני החוק.

אחתום את דבריי, בציטוט נוסף של השופט טירקל, מתוך פסק הדין העקרוני והחשוב בפרשת נחמני:

"אנו נושאים על כתפינו משא כבד של אחריות. האור שמנחה אותנו אינו אורה של השמש או אורם של הכוכבים, שהם קניין הכול. אין הוא אלא אורו של הלפיד הקטן שביד כל אחד ואחד מאיתנו המאיר את נתיבו."

.

עניין מרכזי