הסנקציות קרסו לתוך עצמן: אמריקה מענישה את העולם – ומלמדת אותו כיצד להסתדר בלעדיה
מאת רמי יצהר
הסנאט האמריקני אישר ברוב עצום של 86 מול 11 חוק המאפשר לנשיא דונלד טראמפ לאיים במכסים של עד 100% על מדינות הממשיכות לרכוש אנרגיה רוסית. על הנייר זהו נשק כלכלי כמעט מוחלט: מי שימשיך להזרים כסף לקופתו של ולדימיר פוטין באמצעות רכישת נפט וגז עלול לשלם מחיר כבד בסחר עם ארצות הברית. אלא שמאחורי האיום המרשים מסתתרת שאלה הרבה יותר גדולה והרבה פחות נוחה לוושינגטון: מה אם הנשק הכלכלי האמריקני נשחק דווקא משום שאמריקה משתמשת בו שוב ושוב?
זו כבר אינה שאלה תיאורטית. איראן חיה תחת סנקציות במשך עשרות שנים, שילמה עליהן מחיר כלכלי וחברתי עצום, אך המשטר לא נכנע והיא ממשיכה למכור נפט. רוסיה ספגה מאז הפלישה לאוקראינה מערכת חסרת תקדים של סנקציות מערביות, אך כלכלתה לא התמוטטה ופוטין לא הפסיק את המלחמה. סין מתבוננת בשתי המדינות, לומדת את הלקחים, צוברת זהב, מפתחת מערכות תשלום וסליקה עצמאיות ומנסה להכין את עצמה ליום שבו משבר סביב טייוואן עלול להביא את וושינגטון לנסות להפעיל נגדה את אותו נשק.
לכל אלה מצטרף דונלד טראמפ, שהפך את המכס מכלי מסחרי נקודתי למכשיר מרכזי במדיניות החוץ שלו. מדינה שאינה מתיישרת עם דרישות וושינגטון מאוימת במכס; שותפת סחר שאינה מעניקה לארצות הברית את התנאים שהוא דורש נתקלת במכס; ועכשיו גם מדינה שקונה נפט מן המדינה הלא נכונה עלולה להיענש במכס. אלא שהכלכלה העולמית אינה ממתינה במקום עד שהבית הלבן ישנה את דעתו. היא מסתגלת, משנה מסלולים ומחפשת חלופות.
קנדה היא אחת הדוגמאות הטריות ביותר לבעיה. מלחמת המכסים הייתה אמורה להמחיש את עוצמת המנוף האמריקני מול שכנה שכלכלתה קשורה עמוקות לארצות הברית. המכסים אכן פגעו ופוגעים בענפים קנדיים מסוימים ויוצרים אי־ודאות, אך תמונת הכניעה שהייתה אמורה להיווצר אינה נראית בשטח. נתוני התעסוקה האחרונים הפתיעו בעוצמתם: המשק הקנדי הוסיף ביולי כ־75 אלף משרות לעומת ציפיות לתוספת קטנה בהרבה, ושיעור האבטלה ירד ל־6.4%, הנמוך ביותר בשנתיים.
הלקח אינו שקנדה חסינה ממכסים. הלקח החשוב הוא שכלכלה גדולה אינה יושבת וממתינה שהלקוח האמריקני יקבע את גורלה. קנדה מחפשת שווקים חדשים, מפתחת תשתיות יצוא לכיוון האוקיינוס השקט ומנסה לצמצם את התלות ההיסטורית בשוק האמריקני. כאשר לקוחות באירופה או באסיה נכנסים לתמונה, וכאשר מוקמים מסופי אנרגיה, נמלים, מסילות ונתיבי ספנות חדשים, השינוי עלול להישאר גם לאחר שהמכס ייעלם.
זהו הבומרנג האסטרטגי של מדיניות המכסים. טראמפ יכול להכאיב לשותף מסחרי בטווח הקצר, אבל תוך כדי כך הוא מעניק לו סיבה מצוינת להשקיע בהקטנת התלות בארצות הברית לטווח הארוך. לקוח חדש שנמצא בהודו, אירופה או במפרץ אינו נעלם כאשר הנשיא האמריקני מחליט לשנות מדיניות. חוזה אספקה ארוך טווח אינו מתבטל, נמל שהורחב אינו מתכווץ ומערכת יחסים מסחרית חדשה אינה נמחקת. המכס הזמני עלול ליצור גירושים מסחריים קבועים.
יש גם בעיה בסיסית הרבה יותר: מי משלם את המכס. הרטוריקה הפוליטית מציגה לעיתים את המכס כאילו ממשלת המדינה הזרה מעבירה כסף לאוצר האמריקני. בפועל, המכס נגבה מן היבואן בארצות הברית. היצואן הזר עשוי להוריד מחיר ולספוג חלק מן המכה, היבואן עשוי לוותר על חלק מהרווח, אבל חלק משמעותי מן העלות יכול להתגלגל אל היצרן האמריקני המשתמש בחומר הגלם ואל הצרכן שרוכש את המוצר הסופי.
מחקרים על גלי המכסים האחרונים מצאו העברה גבוהה של המכסים למחירי היבוא בארצות הברית. התמונה אינה חד־צדדית, משום שגם ספקים זרים נאלצים לעיתים להקטין מרווחים כדי לשמור על השוק האמריקני, אבל הטענה שלפיה הזר משלם ואמריקה פשוט אוספת את הכסף אינה עומדת במבחן הכלכלי. המכס הוא נשק יוצא דופן בכך שכדי לפגוע ביריב בחוץ, המדינה המפעילה אותו עלולה לירות גם לתוך שרשרת האספקה שלה עצמה.
איראן מספקת שיעור חריף עוד יותר לגבי גבולות הכפייה הכלכלית. מעט מדינות חיו תחת לחץ מערבי כה ממושך. הסנקציות פגעו קשות במטבע האיראני, בהשקעות, בטכנולוגיה, ברמת החיים וביכולת של המשק להתפתח. אין שום בסיס לטענה שהן היו חסרות משמעות. אבל השאלה האסטרטגית אינה האם הן גרמו כאב אלא האם הן השיגו את מטרתן.
המשטר האיראני לא נפל, איראן לא חדלה להיות יריבה של ארצות הברית והנפט האיראני ממשיך להגיע לשוק. סין הפכה ליעד המרכזי של יצוא הנפט האיראני, ומסביב לסחר הזה נבנתה במשך השנים מערכת של בתי זיקוק, מתווכים, חברות קש, העברות בין מכליות, שינויי רישום וצי של כלי שיט שמקשה על אכיפת הסנקציות. כאשר האמריקנים מסמנים חברה אחת, ניתן להקים אחרת; כאשר הם מזהים ספינה, אפשר להעביר מטען בדרך אחרת; וכאשר נחסם ערוץ פיננסי, נמצא מסלול חלופי.
איראן אינה משגשגת בזכות הסנקציות. היא שילמה ומשלמת עליהן מחיר כבד מאוד. אבל היא הפכה למומחית בהישרדות תחתיהן. וזהו אחד הפרדוקסים הגדולים של סנקציות ממושכות: ככל שמדינה חיה איתן זמן רב יותר, כך היא משקיעה יותר בבניית מערכת שמקטינה את פגיעותה לסנקציה הבאה. מה שנועד לחנוק אותה הופך בהדרגה לתמריץ לבניית מערכת חיסון.
רוסיה סיפקה לעולם את הניסוי הגדול ביותר. לאחר הפלישה לאוקראינה בפברואר 2022 הקפיא המערב נכסים רוסיים, ניתק בנקים, הגביל יצוא טכנולוגי, הטיל מגבלות על נפט ודחק חברות מערביות לצאת מן המדינה. ההערכות הראשונות במערב דיברו על מכה שתערער במהירות את יכולתה של מוסקבה לממן את המלחמה.
הנזק לרוסיה היה ועודנו אמיתי. היא איבדה גישה לטכנולוגיות מסוימות, נאלצה לרכוש מוצרים דרך מסלולים יקרים ומסורבלים, נעשתה תלויה יותר בסין ומתמודדת עם אינפלציה, מחסור בכוח אדם ועיוות עמוק של המשק כתוצאה מהוצאות המלחמה. אבל ההתמוטטות המהירה לא הגיעה. הנפט הרוסי מצא לקוחות חדשים בהודו ובסין, נתיבי מסחר עברו דרך מדינות שלישיות, צי הצללים התרחב וחלק גדול יותר מן המסחר החל להתנהל במטבעות שאינם הדולר.
ובעיקר, פוטין לא הפסיק את המלחמה בגלל הסנקציות. לכן אין צורך לטעון שרוסיה הרוויחה מכל היבט שלהן. המסקנה חמורה גם בלי להגזים: המערב שילם מחיר, רוסיה שילמה מחיר, הכלכלה העולמית שילמה מחיר, והיעד האסטרטגי המרכזי – כפיית שינוי התנהגות על הקרמלין – לא הושג.
כאן נכנס לתמונה BRICS. המסגרת שהחלה עם ברזיל, רוסיה, הודו, סין ודרום אפריקה התרחבה בשנים האחרונות והפכה למוקד משיכה למדינות המבקשות סדר כלכלי שבו וושינגטון אינה מחזיקה לבדה בכל המפתחות. אין מדובר בברית אחידה. הודו וסין הן גם יריבות, האינטרסים של ברזיל שונים מאלה של רוסיה ואין כיום מטבע BRICS המסוגל להחליף את הדולר. דווקא משום כך חשוב להבין את משמעות התהליך בלי להפריז בו.
BRICS אינו צריך להפיל את הדולר כדי לפגוע בכוחו של נשק הסנקציות האמריקני. די בכך שהוא מספק מסגרת המעודדת יותר מסחר במטבעות מקומיים, יותר מוסדות פיננסיים שאינם תלויים לחלוטין בוושינגטון ויותר שיתוף פעולה בין מדינות המעוניינות בנתיבי מילוט מן המערכת המערבית. כל עסקה גדולה שאפשר להשלים בלי לעבור דרך דולר, בנק אמריקני או מוסד פיננסי החשוף לסנקציות מקטינה במעט את יכולתה של ארצות הברית לסגור את הברז.
הדולר עצמו רחוק מאוד מקריסה. הוא עדיין המטבע המרכזי של המערכת העולמית ושוקי ההון האמריקניים הם העמוקים והנזילים בעולם. אבל חלקו ברזרבות המט״ח המדווחות של הבנקים המרכזיים ירד לאורך רבע המאה האחרונה מכ־70% בסוף שנות התשעים אל מתחת ל־60%. זו אינה מהפכה פתאומית אלא שחיקה איטית, ודווקא משום שהיא איטית קל להתעלם ממנה.
במקביל מתרחשת תופעה אחרת: בנקים מרכזיים קונים כמויות גדולות מאוד של זהב. בשנים האחרונות הגיעו הרכישות העולמיות לסדר גודל של כאלף טונות בשנה, הרבה מעל הממוצע של העשור הקודם. הסיבה אינה מסתורית. זהב אינו התחייבות של ממשלה זרה, אינו זקוק למערכת תשלומים אמריקנית ואינו יכול להיחסם באמצעות הוראה לבנק בניו יורק אם הוא מוחזק פיזית בכספת של המדינה.
הקפאת חלק עצום מרזרבות הבנק המרכזי הרוסי בעקבות הפלישה לאוקראינה הייתה מכה מרשימה למוסקבה, אבל היא גם שלחה מסר לכל בנק מרכזי בעולם. נכס פיננסי המוחזק במערכת של מדינה אחרת עלול, ברגע של משבר גיאופוליטי, להפוך מנכס בטוח למנוף לחץ. מה שהיה הישג מערבי מול פוטין הפך בו בזמן לשיעור אסטרטגי בבייג׳ינג.
והסינים למדו היטב. מבחינתם השאלה אינה מה קרה לרוסיה אלא מה עלול לקרות לסין ביום של עימות חריף סביב טייוואן. אם ארצות הברית ובעלות בריתה ינסו להפעיל נגד בייג׳ינג את המודל הרוסי – הקפאת נכסים, חסימת בנקים, הגבלות טכנולוגיות ופגיעה בסחר – האם סין תהיה מסוגלת להמשיך לתפקד?
כאשר מביטים במדיניות הסינית דרך השאלה הזאת, שורה של מהלכים שנראים לכאורה נפרדים מתחברים לאסטרטגיה אחת. סין מגדילה את מלאי הזהב, מקדמת שימוש בינלאומי ביואן, מרחיבה הסכמי החלפת מטבע עם בנקים מרכזיים, מעודדת עסקאות אנרגיה במטבעות שאינם דולר ומפתחת את CIPS – מערכת התשלומים הבין־בנקאית שלה, שמאפשרת ליותר עסקאות ביואן לעבור דרך תשתית שסין עצמה משפיעה עליה.
CIPS אינה מחליפה את המערכת הפיננסית המערבית ואינה קרובה לכך, אבל זו אינה המטרה המיידית. המטרה היא לבנות יכולת. עוד מסלול תשלום, עוד קשר ישיר בין בנקים, עוד עסקה שאינה חייבת לעבור דרך נקודה שבה וושינגטון יכולה ללחוץ על מתג. רוסיה סיפקה ניסוי שטח: בסחר הרוסי־סיני הפכו היואן והרובל למטבעות מרכזיים לאחר שהסנקציות דחקו את הדולר והיורו החוצה מחלק גדול מן הפעילות.
אבל תוכנית החסינות הסינית רחבה בהרבה ממערכת תשלומים. בייג׳ינג משקיעה סכומי עתק בתעשיית שבבים עצמאית, מחזקת את שליטתה בשרשראות של מינרלים קריטיים, בונה ומממנת נמלים ומסילות באסיה, אפריקה ואמריקה הלטינית, מעמיקה את קשרי האנרגיה עם רוסיה והמפרץ ומנסה להקטין נקודות שבהן יריב חיצוני יכול לחנוק אותה.
כל מהלך כזה נראה בפני עצמו כמו מדיניות תעשייתית או מסחרית. כאשר מחברים אותם מתקבלת תמונה אחרת: סין בונה פוליסת ביטוח אסטרטגית נגד האפשרות שארצות הברית תנסה יום אחד לעשות לה את מה שעשתה לרוסיה.
וכאן חוזרים לחוק המכסים החדש. אם טראמפ יקבל סמכות לאיים במכס של 100% על מדינות הקונות אנרגיה רוסית, הודו עשויה למצוא את עצמה במוקד. וושינגטון תוכל לומר לניו דלהי: הפסיקי לקנות מפוטין או שהגישה שלך לשוק שלנו תתייקר באופן דרמטי.
ייתכן שהאיום יעבוד. זה בדיוק כוחו שנותר של השוק האמריקני ואסור לזלזל בו. אבל קיימת גם אפשרות אחרת: הודו תגביר את המאמצים לפזר שווקים, תעמיק קשרים בתוך BRICS, תרחיב עסקאות במטבעות אחרים ותשקיע עוד יותר בהקטנת תלותה בארצות הברית. אם כך יקרה, וושינגטון אולי תנצח בסיבוב אחד של משא ומתן ותפסיד חלק מן המנוף שעליו היא נשענת בעימות הבא.
במקרה של נפט קיים פרדוקס נוסף. אם הלחץ האמריקני על קוני האנרגיה הרוסית יוציא מן השוק כמות משמעותית של נפט, מחיר החבית עלול לעלות. רוסיה תמכור פחות חביות, אך תקבל מחיר גבוה יותר עבור החביות שהיא עדיין מצליחה למכור. הצרכן האמריקני עלול לשלם יותר על אנרגיה, והקרמלין עשוי לקבל פיצוי חלקי באמצעות מחיר גבוה יותר. נשק שנועד לייבש את קופתו של פוטין עלול, אם יופעל באופן לא מדויק, לתרום לעליית מחיר הסחורה שממלאת אותה.
ארצות הברית אינה קורסת, והטענה הזאת גם אינה נחוצה כדי להבין את גודל הסיכון. היא עדיין מחזיקה בצבא החזק בעולם, בשוקי ההון החשובים בעולם, בחלק גדול מחברות הטכנולוגיה המובילות, באוניברסיטאות אדירות, בכושר חדשנות יוצא דופן ובמטבע שהעולם עדיין מעדיף ברגעי משבר. דווקא משום כך ההתנהלות הנוכחית עלולה להתברר כטעות אסטרטגית.
אמריקה קיבלה יתרון שאין כמעט דומה לו בהיסטוריה המודרנית: העולם רצה להשתמש במערכת שלה. לא היה צורך להכריח אותו. ככל שהגישה למערכת הזאת הופכת מאמצעי למסחר ולצבירת עושר לנשק פוליטי המונף שוב ושוב, כך יותר ממשלות מגיעות למסקנה שכדאי להכין תוכנית חלופית.
איראן למדה לעקוף, רוסיה למדה להסיט וסין מנסה להתכונן מראש. BRICS מעניק מסגרת, CIPS מספקת עוד תשתית, הזהב מעניק ביטוח, מטבעות מקומיים מספקים נתיב נוסף ונמלים ושרשראות אספקה חדשות מעניקים עצמאות פיזית. קנדה מספקת את השיעור הפשוט ביותר: כאשר השותף הגדול ביותר שלך מאיים שוב ושוב לסגור בפניך את הדלת, אתה מתחיל לחפש דלת אחרת.
טראמפ אוהב את המכס מפני שהוא מעניק תחושה מיידית של כוח. מספרים של 50% או 100% נראים מצוין בכותרת ומאפשרים להציג כל עימות כמשחק שבו אמריקה מחזיקה בקלף הגבוה ביותר. אבל הכלכלה העולמית אינה ציוץ. שרשראות אספקה נבנות במשך שנים, קשרים מסחריים חדשים יוצרים אינטרסים חדשים, וברגע שהעולם השקיע מיליארדים במציאת חלופה קשה מאוד להחזיר את הגלגל לאחור.
הסכנה האמיתית לארצות הברית אינה שהדולר ייעלם מחר בבוקר, ש־BRICS יכריז על מטבע עולמי חדש או שסין תחליף לפתע את וול סטריט. התהליך הרבה יותר שקט: עוד עסקה שאינה זקוקה לדולר, עוד מכלית שאינה תלויה בביטוח מערבי, עוד בנק המסוגל להעביר כסף במסלול חלופי, עוד ממשלה המחזיקה יותר זהב ופחות נכסים שניתן להקפיא, עוד יצרן שמוצא ספק אחר ועוד יצואן שמגלה לקוח חדש.
אף אחד מן הדברים האלה לבדו אינו מפיל מעצמה. אבל מיליונים מהם יכולים לשנות מערכת עולמית. הסנקציות האמריקניות עדיין מסוגלות להכאיב והמכסים עדיין מסוגלים לשבש, אבל כאב אינו ניצחון ושיבוש אינו אסטרטגיה. המבחן האמיתי הוא אם היריב משנה את התנהגותו.
איראן לא נכנעה. רוסיה לא נכנעה. סין מתכוננת כדי שלא תיאלץ להיכנע. והעולם קיבל מן האמריקנים שיעור שהם מעולם לא התכוונו ללמד: אם התלות בארצות הברית יכולה להפוך בכל רגע לנשק נגדך, כדאי להתחיל כבר עכשיו ללמוד כיצד להסתדר בלעדיה.
כל זה עלול לפגוע קשות גם בישראל כשנתניהו ביצע סדרת שגיאות אסטרטגיות מחפירות החל ממחדל 7 באוקטובר האחרון כלה במלחמה האינסופית שהוא מורח מטעמים פוליטיים אישיים המפגעים הם מדינת ישראל והעם היהודי בכללו. אם ב-27 באוקטובר לא יהיה שינוי – הלך עלינו!
״עניין מרכזי״ חדשות וסקופים מאז 1999… מומלץ!
